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來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)
PPP（政府和社會(huì)資本合作）這一短語(yǔ)，如今已從“冷門(mén)”變?yōu)椤盁嵩~”。不僅國(guó)家接連出臺(tái)多個(gè)力推PPP模式的文件，從中央到地方亦不斷推出一攬子PPP示范項(xiàng)目。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉還在APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)議、G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)等多個(gè)國(guó)際會(huì)議場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，應(yīng)積極通過(guò)PPP方式吸引資金參與基礎(chǔ)設(shè)施投資，大力倡導(dǎo)PPP模式。
推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”。根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》的重要舉措分工方案，財(cái)政部是落實(shí)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”改革舉措的第一責(zé)任部門(mén)。一年多的時(shí)間里，PPP從概念迅速走向?qū)嵺`，財(cái)政部在這一進(jìn)程中的“火車頭”作用盡顯。
系統(tǒng)推動(dòng)PPP工作
2013年年底，一年一度的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議如期召開(kāi)，那一次的會(huì)議上，一項(xiàng)對(duì)財(cái)政系統(tǒng)而言基本可謂全新的工作——PPP，被正式提出。當(dāng)時(shí)，許多人還不能將“政府和社會(huì)資本合作模式”這一概念準(zhǔn)確地說(shuō)出來(lái)。為了讓與會(huì)者加深認(rèn)識(shí)和理解，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議期間別開(kāi)生面地套開(kāi)了一個(gè)關(guān)于PPP的研討會(huì)，樓繼偉親自講課并進(jìn)行動(dòng)員。這次會(huì)議，為今后PPP工作政策的頂層設(shè)計(jì)培育了思想的種子。讓我們記住，2013年12月29日。
翌年春天。財(cái)政部開(kāi)始在全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)推動(dòng)PPP工作。
“立治有體，施治有序”，說(shuō)的是建政一定要有體制，施政一定要有程序。時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安說(shuō)：“完備的制度是管全面、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本所在。PPP是一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，吸引社會(huì)資本的關(guān)鍵之一是建立穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境，降低政策風(fēng)險(xiǎn)?！庇韶?cái)政部金融司、經(jīng)建司、預(yù)算司、綜合司、條法司、國(guó)庫(kù)司為成員單位的財(cái)政部PPP工作小組，于當(dāng)年5月正式成立，上述司局相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，王保安任工作組組長(zhǎng)。PPP工作機(jī)制由此建立。而幾乎與工作小組成立同時(shí)，一套明確的工作目標(biāo)公之于眾——組建一個(gè)機(jī)制、設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)、出臺(tái)一個(gè)文件，組織一批試點(diǎn)?！跋系K，明確規(guī)則”，構(gòu)建適宜PPP模式發(fā)展的制度環(huán)境。在工作小組分工協(xié)作下，一系列頂層制度設(shè)計(jì)以及相關(guān)工作由此展開(kāi)：
2014年9月，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》正式出臺(tái)。這不僅是推動(dòng)PPP工作的號(hào)角，也是開(kāi)展PPP工作的指南。
10月，APEC（亞太經(jīng)合組織）財(cái)長(zhǎng)會(huì)議專門(mén)討論如何通過(guò)PPP模式等融資方式吸引長(zhǎng)期融資、撬動(dòng)民間資本，并發(fā)布了《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施路線圖》，歡迎在中國(guó)財(cái)政部設(shè)立PPP中心作為示范中心，促進(jìn)PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和政府機(jī)構(gòu)建設(shè)。
APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)議還宣布將中國(guó)財(cái)政部下屬亞太財(cái)經(jīng)中心升級(jí)為亞太財(cái)經(jīng)學(xué)院，主要用于培訓(xùn)APEC國(guó)家相關(guān)青年財(cái)政官員，其中必定將包括PPP能力建設(shè)。與此同時(shí)，一系列由財(cái)政部主辦的對(duì)各級(jí)財(cái)政部門(mén)工作人員的工作培訓(xùn)相繼開(kāi)展。
力促PPP項(xiàng)目落地
“化解風(fēng)險(xiǎn)、抓出樣本”，盡快形成PPP可復(fù)制可推廣范例。12月，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》，通知公布了天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，其中新建項(xiàng)目有8個(gè)，地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目22個(gè)，總投資規(guī)模約1800億元。這些項(xiàng)目不僅可以為PPP制度體系建設(shè)提供參考，還可通過(guò)引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營(yíng)的方式，為化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)探路。PPP示范項(xiàng)目實(shí)施是推廣運(yùn)用規(guī)范PPP模式的重要抓手，旨在形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，形成一套有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。
《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》隨即出臺(tái)，此舉必將為進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范開(kāi)展工作夯實(shí)基礎(chǔ)。其中明確了PPP項(xiàng)目操作流程，包括項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等五個(gè)環(huán)節(jié)。每個(gè)環(huán)節(jié)又有三到四個(gè)步驟，如項(xiàng)目識(shí)別包括發(fā)起、篩選、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證四個(gè)步驟。物有所值（ValueforMoney，VFM），是實(shí)施PPP最基本的原則之一。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，大多采用物有所值評(píng)價(jià)方法。因此，操作指南中明確在PPP項(xiàng)目的選擇上，要進(jìn)行充分的項(xiàng)目評(píng)估，比較PPP模式和傳統(tǒng)政府建設(shè)管理模式的優(yōu)劣，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性和合理性。
同月31日，財(cái)政部制定發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》和《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，在政府采購(gòu)現(xiàn)行法律框架下，做出創(chuàng)新和有針對(duì)性的制度安排，對(duì)具體工作進(jìn)行指引和規(guī)范，以確保采購(gòu)工作順暢、高效開(kāi)展。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，嚴(yán)格界定政府和市場(chǎng)的邊界，是推廣運(yùn)用PPP模式需要解決的重要問(wèn)題。該由政府管的，要切實(shí)管住管好，該由企業(yè)做的，要放手交給企業(yè)。政府要做好PPP整體規(guī)劃，明確適用于PPP的項(xiàng)目類型，并對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行梳理分類。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，要堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作，確保項(xiàng)目質(zhì)量，降低項(xiàng)目成本。
緊接著，《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》和《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》聯(lián)袂出臺(tái)，“按合同辦事”成為貫穿PPP項(xiàng)目運(yùn)作全程的行為準(zhǔn)則。這是鑒于PPP相關(guān)的采購(gòu)活動(dòng)在采購(gòu)需求、采購(gòu)方式、合同管理、履約驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面存在一定特殊性。一系列政策的問(wèn)世，為推動(dòng)PPP工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
“為政之道，憂無(wú)策，更憂有良策而不落實(shí)?！痹谪?cái)政部舉辦的PPP培訓(xùn)班上，王保安曾引用這段話來(lái)說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，即有了好的部署、好的制度環(huán)境，還需要有強(qiáng)有力的落實(shí)。在中央層面成立專門(mén)的機(jī)構(gòu)，是一些先行國(guó)家的普遍做法，因?yàn)镻PP涉及不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)，在財(cái)政部下設(shè)有專門(mén)委員會(huì)，旨在宣傳推廣這項(xiàng)模式，并給予一定技術(shù)支持。2014年12月3日，為了能更好地銜接政府投資和社會(huì)資本的對(duì)接，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（PPP中心）正式獲批，并在財(cái)政部中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金（以下簡(jiǎn)稱“清潔基金”）加掛“政府和社會(huì)資本合作中心”的牌子，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)咨詢、技術(shù)支持等具體事務(wù)。PPP中心的成立，將為進(jìn)一步推進(jìn)PPP工作提供必要的技術(shù)支撐和組織保障，更好地促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展。
為了不斷提升專業(yè)能力，結(jié)合已經(jīng)進(jìn)行的項(xiàng)目，PPP中心開(kāi)設(shè)伊始就進(jìn)行了大量的知識(shí)儲(chǔ)備工作。清潔基金組織或編譯出版了《PPP財(cái)政承諾管理》《PPP物有所值研究》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算案例》《PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)案例——上海華電莘莊工業(yè)區(qū)燃?xì)鉄犭娎淙?lián)供改造項(xiàng)目》《國(guó)外PPP案例選編》《新興市場(chǎng)PPP指南》《國(guó)外PPP中心簡(jiǎn)介》《全球PPP市場(chǎng)概況》等書(shū)籍和文章。這些可參考、可借鑒、可利用的資料，成為了開(kāi)展PPP工作的及時(shí)雨。
2015年年初，財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組在又一輪聯(lián)席工作會(huì)議上正式宣布第一次會(huì)議提出的“三個(gè)一”工作目標(biāo)基本完成。
這還不是PPP制度體系建設(shè)的終點(diǎn)。日前，財(cái)政部又出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，進(jìn)一步為PPP的健康運(yùn)行裝上了“安全閥”。
各地財(cái)政系統(tǒng)積極實(shí)踐
與財(cái)政部推動(dòng)PPP工作形成呼應(yīng)的，是廣大地方財(cái)政系統(tǒng)的積極實(shí)踐。2013年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議之后，各地就紛紛開(kāi)展了PPP的理論研討和實(shí)踐探索。特別是財(cái)政部公布30個(gè)PPP示范項(xiàng)目以來(lái)，不少省份陸續(xù)推出了省級(jí)層面的PPP項(xiàng)目。如江蘇省財(cái)政廳成功舉辦首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目推介會(huì)，首次公開(kāi)向社會(huì)推出了15個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資達(dá)875億元；福建省人民政府發(fā)布了《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，設(shè)立了省級(jí)PPP中心，福建省財(cái)政廳、福建省發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)了《關(guān)于發(fā)布政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)推薦項(xiàng)目公告》，向社會(huì)發(fā)布了首批28個(gè)項(xiàng)目清單，總投資額約1479億元；湖南省財(cái)政廳成立了PPP模式試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組?！昂幽鲜∝?cái)政廳PPP管理中心”也已正式設(shè)立，河南省公布了87個(gè)PPP備選項(xiàng)目，投資規(guī)模1410.73億元。
2015年，PPP將會(huì)是資本市場(chǎng)的一大熱詞。近日，多地財(cái)政預(yù)算報(bào)告中首次出現(xiàn)“推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式”且予以細(xì)化，PPP正從概念走向?qū)崉?wù)。如果說(shuō)2014年是PPP的爆發(fā)年，那么，2015年將是大批PPP項(xiàng)目涌現(xiàn)之年。初步統(tǒng)計(jì)，目前各省已公布的2015年P(guān)PP項(xiàng)目計(jì)劃投資總額已近萬(wàn)億元。
多省的財(cái)政預(yù)算報(bào)告中對(duì)如何開(kāi)展PPP、在哪些領(lǐng)域開(kāi)展項(xiàng)目都有具體的描繪。河北省指出，要圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)、冬奧會(huì)設(shè)施建設(shè)等，篩選儲(chǔ)備一批試點(diǎn)準(zhǔn)備項(xiàng)目。天津市將推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)，計(jì)劃通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入城市供水供暖供氣、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。安徽省預(yù)算報(bào)告指出，要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制支撐保障性安居工程建設(shè)，利用PPP模式或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式盤(pán)活存量房，引導(dǎo)社會(huì)資本參與保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。北京市則計(jì)劃2015年在排水領(lǐng)域試點(diǎn)政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），市政府參照社會(huì)平均成本給予特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)價(jià)格，由排水集團(tuán)作為投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)主體承擔(dān)中心城區(qū)污水處理及再生水利用等重點(diǎn)任務(wù)，吸引國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司等社會(huì)投資機(jī)構(gòu)參與本市水務(wù)建設(shè)工作。
從概念到實(shí)踐，PPP加速的軌跡，清晰可見(jiàn)。
